Sanatorie Strutturali. Quadro Normativo

Le Sanatorie Strutturali rappresentano una delle sfide più complesse nella gestione del patrimonio immobiliare aziendale, spesso causa di blocchi operativi o della svalutazione degli asset. Durante compravendite o ristrutturazioni, infatti, non basta verificare la conformità alle leggi attuali: è indispensabile analizzare il quadro normativo vigente al momento della costruzione. Senza questa ricostruzione storica, distinguere tra un semplice condono e la rigorosa “doppia conformità” diventa impossibile, esponendo l’impresa a rischi legali e sanzioni.

In questo articolo tecnico, l’Ing. Emanuele Triches ricostruisce l’evoluzione legislativa italiana dal 1907 alle NTC 2018, offrendo una guida indispensabile per districarsi tra decine di decreti e classificazioni sismiche. Scoprirete come determinare l’obbligo di deposito del progetto all’epoca dell’abuso e come gestire casi specifici, come i balconi a Roma, per trasformare una criticità burocratica in una pratica risolta con successo.

Premessa alle Sanatorie Strutturali

Per effettuare la sanatoria di un intervento strutturale, sia essa tramite condono edilizio o altre procedure edilizie, l’aspetto più importante riguarda l’analisi della normativa in vigore al momento della sua realizzazione. 

Nella redazione di una idoneità statica o sismica per una domanda di condono edilizio, ad esempio, è necessario riportare la normativa vigente all’epoca dell’abuso, con particolare riguardo per la distinzione tra normativa statica e sismica. Per un accertamento di conformità ai sensi dell’Art. 36 del DPR380/2001 e smi, invece, occorre dichiarare la doppia conformità dell’opera e a tal fine è di primaria importanza determinare se all’epoca di realizzazione fosse necessario o meno il deposito del progetto strutturale.

Un caso molto frequente a Roma è quello dei balconi, la cui realizzazione veniva spesso aggiunta in corso di svolgimento dei lavori e non erano quindi riportati all’interno delle licenze edilizie. Per la loro regolarizzazione, oltre alla sanatoria urbanistica, è necessario effettuare anche una valutazione da un punto di vista strutturale e stabilire se fossero conformi o meno alla normativa in vigore al momento della realizzazione.

Tuttavia, l’individuazione della normativa di riferimento all’epoca della costruzione risulta estremamente complessa, perché le normative strutturali ante 2005 erano costituite da decine di leggi e decreti, sottoposti ad aggiornamenti costanti e, soprattutto, differenziati tra zone sismiche e zone non sismiche. Può risultare quindi particolarmente arduo determinare a quale normativa fare riferimento per la nostra specifica opera e se fosse o meno obbligatorio il deposito del progetto strutturale.

Cercheremo in questo articolo di ricostruire l’evoluzione della normativa nazionale in materia strutturale al fine di fornire tutti i riferimenti utili a svolgere tale valutazione; la trattazione riguarda il caso specifico di Roma, ma può essere facilmente estesa a qualsiasi altro ambito nazionale. Non sarà oggetto di questa trattazione l’aspetto urbanistico relativo alle sanatorie.

Evoluzione del Quadro Normativo 

Le Origini: dal 1907 al 1970 

Con Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 10 gennaio 1907, pubblicato sulla G.U. n. 28 del 2/2/1907, vennero approvate in Italia le prime norme tecniche che imponevano l’obbligo di calcolo per il cemento armato per le opere di competenza del Ministero dei Lavori Pubblici. Seguì una lunga serie di decreti e circolari, spesso contraddittori e legati a singole zone, in genere emanate a seguito di eventi sismici.

Con i Regi Decreti del 16 novembre 1939 n.2228 e 2229, emanati da Re Vittorio Emanuele III, si pose fine al disordine normativo e si instaurò una prima normativa nazionale da applicare a tutte le opere in cemento semplice ed armato, imponendo le verifiche già introdotte nel 1907 in modo chiaro ed univoco.

Le uniche norme strutturali applicabili sull’intero territorio nazionale riguardavano quindi il cemento, senza specifici riferimenti alle azioni sismiche, e rimasero in vigore fino alla prima metà degli anni ’70, a cui si andavano a sommare una serie di norme applicabili localmente con rudimentali principi di progettazione sismica, riguardanti soprattutto i comuni colpiti da calamità.

L’Evoluzione: dal 1971 al 2005 

A metà degli anni ’70 la normativa tecnica viene radicalmente rivista e si creano due diversi filoni legislativi, uno per le aree classificate come sismiche ed uno per il resto del territorio nazionale.

La normativa in ambito statico (non sismico) prende origine dalla Legge 5 novembre 1971 n.1086, che sanciva le “Norme per la disciplina delle opere in c.a., normale e precompresso ed a struttura metallica”. In applicazione di tale legge sono stati emanati nel corso degli anni tutta una lunga serie di decreti attuativi con l’evoluzione delle norme tecniche:

• D.M. 30 maggio 1972 recante “Norme tecniche alle quali devono uniformarsi le costruzioni in conglomerato cementizio, normale e precompresso ed a struttura metallica”
• D.M. 30 maggio 1974 recante “Norme tecniche per la esecuzione delle opere in cemento armato normale e precompresso e per strutture metalliche”
• D.M. 16 giugno 1976 recante “Norme per la disciplina delle opere in c.a., normale e precompresso ed a struttura metallica”
• D.M. 26 marzo 1980 recante “Norme tecniche per l’esecuzione delle opere in cemento armato normale, precompresso e per le strutture metalliche”
• D.M. 01 aprile 1983 n.47 recante “Norme per la disciplina delle opere in c.a., normale e precompresso ed a struttura metallica”
• D.M. 27 luglio 1985 recante “Norme per la disciplina delle opere in c.a., normale e precompresso ed a struttura metallica”
• D.M. 14 febbraio 1992 recante “Norme tecniche per le opere in c.a. normale e precompresso e per le strutture metalliche”
• D.M. 9 gennaio 1996 recante “Norme tecniche per il calcolo, l’esecuzione ed il collaudo delle strutture in c.a. normale e precompresso e per le strutture metalliche”
• D.M. 05 agosto 1999 recante “Modificazioni al decreto ministeriale 9 gennaio 1996 contenente norme tecniche per il calcolo, l’esecuzione ed il collaudo delle strutture in cemento armato normale e precompresso e per le strutture metalliche”

Per le zone classificate come sismiche, la progettazione strutturale trae origine dalla Legge 2 febbraio 1974 n. 64, che stabiliva “Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche”. A questa erano seguiti una serie di decreti attuativi che andavano via via affinando le modalità di calcolo:

• D.M. 03 marzo 1975 n.40 recante “Approvazione delle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche”
• D.M. 03 ottobre 1978 recante “Criteri generali per la verifica di sicurezza delle costruzioni e dei carichi e sovraccarichi”
• D. 03 giugno 1981 recante “Aggiornamento delle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche”
• D.M. 12 febbraio 1982 recante “Criteri generali per la verifica della sicurezza delle costruzioni e dei carichi e sovraccarichi”
• D.M. 19 giugno 1984 recante “Norme tecniche relative alle costruzioni sismiche”
• D.M. 24 gennaio 1986 recante “Norme tecniche relative alle costruzioni antisismiche”
• D.M. 9 gennaio 1987 n.58 e D.M. 20 novembre 1987 recanti “Norme tecniche per la progettazione, esecuzione e collaudo degli edifici in muratura e per il loro consolidamento”
• D.M. 3 dicembre 1987 recante “Norme tecniche per progettazione, esecuzione e collaudo delle costruzioni prefabbricate”
• D.M. 16 gennaio 1996 recante “Norme tecniche relative ai criteri generali di verifica di sicurezza delle costruzioni e dei carichi e sovraccarichi”, la cui entrata in vigore è stata prorogata al 5 giugno 1996 dal D.M. 04 marzo 1996.

Questo continuo aggiornamento, sia in campo sismico che statico, diede origine ad un disordinato quadro normativo, tanto che le norme diventarono una voluminosa raccolta di testi prescrittivi e frequentemente contraddittori. Il sovrapporsi di decreti e circolati, fece perdere il significato di essenzialità della norma, la cui applicazione divenne assai difficoltosa. 

Il Primo Testo Unico delle Norme Tecniche 

Il 14 settembre 2005 viene emanato il D.M. recante le NTC2005, che rappresenta il primo tentativo di creare un Testo Unico delle Norme Tecniche, in cui confluiscono sia la L.1086/71 che la L. 64/74. Per la prima volta si hanno delle norme tecniche riguardanti tutti i materiali, con capitoli specifici su conglomerati cementizi, acciaio, legno e muratura ed uno generico per gli altri materiali da costruzione, da applicare su tutto il territorio nazionale. 

La progettazione strutturale subisce una totale rivisitazione. Si prende finalmente coscienza del fatto che tutto il territorio nazionale è sostanzialmente un’area sismica, recependo l’OPCM 3274/2003, e viene eliminata la distinzione tra progettazione in zone sismiche e progettazione in zone non sismiche, fino a quel momento considerati due ambiti totalmente autonomi e indipendenti l’uno dall’altro, con differenti normative di riferimento. Per le aree classificate in zona 4 (quelle a minore sismicità) si mantiene la possibilità di eseguire dei calcoli “semplificati” mediante il metodo delle tensioni ammissibili. 

La grande differenza rispetto alla normativa precedente risiede nell’approccio, che passa da prescrittivo a prestazionale. Questo primo passo verso una normativa nazionale univoca e di immediata applicazione troverà consacrazione con le successive NTC2008 e NTC2018. 

Le NTC2005 sono entrate in vigore il 23 ottobre 2005, ma la loro applicazione è rimasta facoltativa fino al 23 aprile 2007. Prima di tale data era possibile scegliere se applicare le NTC2005 oppure i precedenti D.M. 1996:

• Per le zone non sismiche: D.M. 9 gennaio 1996, come modificato dal D.M. 05 agosto 1999, valido fino 23 ottobre 2005; successivamente, fino al 23 aprile 2007, era utilizzabile in alcune zone sismiche 4, a seconda della normativa regionale.
• Per le zone sismiche: D.M. 16 gennaio 1996.

Le NTC2005 saranno in realtà poco impiegate, perché circa 9 mesi dopo l’obbligo di applicazione saranno emanate con D.M. 14 gennaio 2008 le NTC2008 e la relativa Circolare 2 febbraio 2009 n. 617, entrate in vigore il 1° luglio 2009. Queste rappresentano un perfezionamento delle precedenti norme tecniche, con piccole modifiche mirate:

• Adozione in modo sistematico delle mappe di pericolosità sismica INGV (OPCM 3519/2006), definendo uno spettro di progetto più coerente, con parametri aggiornati e calcolabili per ciascun sito. 

• Più accurata definizione della corrispondenza tra classi d’uso, vita nominale e periodo di riferimento delle azioni sismiche, eliminando incertezze interpretative. 

• Uniformità tra le procedure di verifica agli stati limite, chiarendo le modalità di valutazione per diverse tipologie strutturali e riducendo le ambiguità. 

• Rivisitazione e armonizzazione dei capitoli sui materiali, introducendo valori più coerenti con gli Eurocodici strutturali (EC0-EC8) e precisando meglio i parametri di calcolo. 

• Introduzione di un capitolo specifico sulle costruzioni esistenti, definendo chiaramente i criteri per intervento locale, miglioramento e adeguamento sismico. 

Le NTC2008 sono state il primo Testo Unico delle Norme Tecniche per le Costruzioni largamente impiegato sul territorio nazionale ed hanno rappresentato il vero punto di svolta in materia di progettazione strutturale. 

Normativa Vigente 

La Normativa Tecnica per le Costruzioni attualmente vigente sono le NTC2018, approvate con D.M. 17 gennaio 2018 e la relativa Circolare 21 gennaio 2019 n.7, entrate in vigore il 22 marzo 2018. Queste norme tecniche per le costruzioni costituiscono l’evoluzione delle NTC2008. 

Gli aspetti soggetti alle maggiori modifiche sono stati: 

• Una maggiore armonizzazione con gli Eurocodici, esplicitamente richiamati come riferimento complementare. 

• Anche per effetto dell’allineamento agli Eurocodici, si arriva ad una più completa trattazione in merito ai materiali per impiego strutturale, con possibilità di impiego di materiali anche non specificatamente trattati nelle NTC. 

• Sulla verifica della valutazione della sicurezza delle strutture esistenti sono rafforzati i criteri per vita nominale residua, obiettivi di sicurezza differenziati (intervento locale, miglioramento, adeguamento) e viene posta maggiore attenzione sui metodi di calcolo non lineari. 

• In fase di direzione lavori e collaudo viene rafforzata la tracciabilità dei materiali, controlli di accettazione più dettagliati (in particolare per calcestruzzo, acciaio e legno). 

Classificazione Sismica 

Per identificare la normativa di riferimento per la realizzazione di un’opera prima del 23 ottobre 2005 è di fondamentale importanza determinare la classificazione sismica della specifica area nel preciso momento della sua realizzazione.

Il primo elenco di comuni dotati di “norme tecniche ed igieniche” specifiche per aree sismiche risale al Regio Decreto 18 aprile 1909 n. 193, emanato a seguito del terremoto di Regio Calabria e Messina del 28 dicembre 1908, riguardante le provincie di Catanzaro, Cosenza, Reggio Calabria e Messina.

La prima norma a citare espressamente l’obbligo di adottare principi di “edilizia sismica” è il Regio Decreto-Legge 29 aprile 1915 n. 573, emanato a seguito del terremoto della Marsica del 13 gennaio 1915. Tale obbligo era esteso a tutti i comuni danneggiati dal sisma nelle provincie di L’Aquila, Ascoli, Campobasso, Caserta, Chieti, Perugia, Roma e Teramo. Nello stesso Regio Decreto erano definite regole relative ai sistemi di fondazione, alle dimensioni delle costruzioni, alle distanze fra edifici, oltre ai metodi di analisi da adottare per la progettazione sismica. Il Regio Decreto-Legge 13 marzo 1927 n. 431 introduce una seconda zona sismica, differenziando i comuni tra 1° categoria e 2° categoria in base alla pericolosità.

Segue un lungo alternarsi di leggi e decreti, emanati in genere a seguito di un evento sismico, che modificano l’elenco dei comuni sottoposti ad obbligo di progettazione sismica, una cui trattazione completa non è possibile in questa sede. Purtroppo non è presente una banca dati da cui reperire in maniera agevole tali informazioni, per cui, specialmente per i piccoli comuni, spesso l’unica strada è quella di rivolgersi direttamente all’ufficio tecnico comunale o agli uffici del Genio Civile regionale. 

Per risolvere la complicata situazione, nel 2003 (a seguito del terremoto del 31 ottobre 2022 in Molise) prende forma l’esigenza di classificare sismicamente tutto il territorio nazionale, attribuendo un valore di sismicità compreso da 1 a 4 a seconda dell’intensità del sisma previsto. Vengono emanate in tal senso una serie di Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri (OPCM 20 marzo 2003 n. 3274, OPCM 02 ottobre 2003 n. 3316, OPCM 23 gennaio 2004 n. 3333, OPCM 3 maggio 2005 n. 3431).

La classificazione ed il relativo obbligo di redigere i progetti secondo la vigente normativa tecnica in tutte le nuove zone sismiche 1-2-3 è entrato in vigore (a seguito di diverse proroghe) il 23 ottobre 2005, mentre per le zone sismiche 4 l’obbligo veniva demandato alle regioni. Nel Lazio tale norma è stata in seguito aggiornata con la Delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 387 del 22 maggio 2009, successivamente modificata con la D.G.R. n. 571 del 2 agosto 2019.

Per ciascun comune del territorio occorre svolgere una specifica ricerca e determinare la data esatta in cui è divenuto obbligatorio l’impiego della normativa sismica: se dal 23 ottobre 2005, a seguito della classificazione sismica nazionale, oppure se fosse classificato come sismico già in precedenza. Aspetto particolarmente insidioso risiede nel fatto che alcuni comuni sono stati aggiunti e rimossi più volte dagli elenchi delle zone sismiche.

Nel caso specifico di Roma, la proposta di classificarla in Zona III (quindi zona a bassa sismicità, ma pur sempre sismica) risale al 1998, ma solo nel 2003 viene ufficialmente attribuita tale classificazione mediante Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274 del 20 marzo 2003 (pubblicata nel Supplemento Ordinario n. 72 della Gazzetta Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2003). A Roma l’obbligo di progettazione sismica è quindi in vigore dal 23 ottobre 2005.

Ad esempio, L’Aquila rientrava tra i comuni sismici già nel RD 29/04/1915 n. 573 ed è stata classificata in 2° categoria nel RD 13/03/1927 n. 431. In tale comune vige quindi l’obbligo di progettazione sismica dal 11 maggio 1915, data di pubblicazione del suddetto Regio Decreto.

Opere Escluse dalla Normativa 

La prima importante considerazione è che in zone classificate come non sismiche fino al 23 ottobre 2005 ed in alcune zone sismiche di categoria 4 fino al 23 aprile 2007 non vi era alcun obbligo di deposito per i progetti strutturali degli edifici in muratura portante, legno o altri materiali diversi da cemento e acciaio.

Per quanto riguarda le opere in cemento armato, invece, la Circolare del Servizio Tecnico Centrale del 14 febbraio 1974 n. 11951 relativa alle strutture in zone non sismiche da depositarsi ai sensi della Legge n. 1086/1971 così si esprimeva:

“In altri termini si considerano, ai sensi della Legge 1086, opere conglomerato cementizio armato normale quelle costituite da elementi resistenti interconnessi, compresi quelli di fondazione, che mutuamente concorrono ad assicurare la stabilità globale dell’organismo portante della costruzione, e che quindi costituiscono un “complesso di strutture”, ossia un insieme di membrature comunque collegate tra loro ed esplicanti una determinata funzione statica. 

Sono quindi escluse dall’applicazione dell’art. 4 della Legge, oltre alle membrature singole, anche gli elementi costruttivi in cemento armato che assolvono una funzione di limitata importanza nel contesto statico dell’opera.” 

Ne consegue che non vi era obbligo alcuno di deposito non solo per le strutture portanti in muratura, ma anche, ad esempio, per i solai in latero cemento (sia interni che in aggetto) negli edifici in muratura portante, o per le strutture miste muratura-cls in cui gli elementi in cemento armato costituiscono una limitata porzione strutturale. 

Casistica più complessa è quella che riguarda le strutture secondarie, come i balconi in latero cemento o acciaio, all’interno di edifici in cemento armato; in questo caso l’interpretazione della circolare del 14 febbraio 1974 n. 11951 diventa meno scontata. È parere dello scrivente che anche negli edifici a struttura portante in cemento armato elementi secondari di limitate dimensioni possano essere considerati quali “elementi costruttivi che assolvano una funzione di limitata importanza nel contesto statico dell’opera” e che potevano quindi essere esclusi dall’obbligo di deposito all’interno del progetto.

Fino al 23 aprile 2007 esistono quindi numerose casistiche che non prevedevano il deposito di un progetto strutturale per la realizzazione di un elemento secondario, come poteva essere, ad esempio, un balcone.

In merito alle zone del territorio nazionale classificate come non sismiche fino all’OPCM 3274/2003, tra cui ricade il Comune di Roma, possiamo riassumere i seguenti capisaldi:

• Strutture in cemento o acciaio prima del 23 ottobre 2005: normativa tecnica per la progettazione statica, L. 5 novembre 1971 n.1086 e successivi decreti attuativi. 

• Altre tipologie di strutture o limitate porzioni di edifici in cemento armato prima del 23 ottobre 2005: nessuna normativa tecnica. 

• Tutte le strutture dal 23 ottobre 2005 al 22 aprile 2007, con possibile esclusione di edifici classificati in zona 4 (in base alla normativa regionale): D.M. 16 gennaio 1996. 

• Tutte le strutture dal 23 aprile 2007 al 01 luglio 2009: NTC2005 di cui al D.M. 14 settembre 2005. 

• Tutte le strutture dal 01 luglio 2009 al 22 marzo 2018: NTC2008 di cui al D.M. 14 gennaio 2008 e la relativa Circolare 2 febbraio 2009 n. 617. 

• Tutte le strutture dal 22 marzo 2018: NTC2018 di cui al D.M. 17 gennaio 2018 
  e la relativa Circolare 21 gennaio 2019 n.7. 

Nelle zone classificate come sismiche, la normativa da prendere in considerazione prima del 23 ottobre 2005 è la L. 2 febbraio 1974 n. 64 e successivi decreti attuativi. Prima di tale norma occorre fare riferimento ai Regi Decreti e alle Leggi che hanno riguardato le specifiche aree. 

Ing. Emanuele Triches